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影響課程改革政策執行的因素分析

時間:2010-10-26 21:27來源:知行網www.aotfjk.live 編輯:麥田守望者

【摘要】在當前的課程改革中,政策執行過程中經常因某些因素的干擾而低效,甚至失敗。本文試從政策本身、執行主體、目標對象和執行環境等幾個方面對影響政策執行的因素進行分析,以探討它們作用于改革的方式。

【關鍵詞】課程改革;政策執行;影響因素

隨著課程改革的深入,對課程改革政策的執行逐漸引起人們的關注和重視,但課程改革實驗區的政策實踐表明,盡管一些地方教育行政部門為政策實施做了充分的工作,但仍不能取得預期的效果,這是因為在政策執行過程中還會遇到各種因素的干擾和影響,使改革過程充滿不確定,有時甚至還違反常理。因此,研究影響政策有效執行的因素,分析這些因素對政策執行的影響方式和作用結果,有助于在實際的政策執行中排除干擾,消除或控制不利因素,保證政策得到有效執行。影響地方教育行政部門課程政策執行的因素主要有政策本身、執行主體、目標對象和政策環境等幾個方面,它們涵蓋了政策執行活動的基本要素。

一、政策本身

在課程改革實踐中,許多政策不能達到預期效果,執行中困難重重,在很大程度上與政策本身有關。課程政策問題的特點以及政策自身存在的缺陷等都對執行的過程和結果產生了重要影響。

(一)課程政策問題的特性政策學研究認為,政策執行的有效與否,首先和所要解決的政策問題的類型和性質密切相關。具體包括:問題的復雜性——越復雜的問題,執行的難度越大,尤其是綜合性、創造性較強的改革政策,執行難度較大;政策所規范的目標團體行為的種類的多少——政策規范的目標團體的行為種類越多,就越難以制定清楚明確的規則,用以約束政策對象的行為,執行的成效必然會大打折扣;政策問題所涉及的目標團體人數的多少——涉及的人數越少,政策執行就會相對容易,也更為有效;政策問題需要目標團體行為調適量的大小——人們一般傾向于保持現有的、長期形成的行為習慣和模式,要想全面、深刻地改革人們的思想行為通常比較困難。因此,為了實現政策目標,目標團體行為所需調適量愈小愈好,這樣不至于造成人員的抵制,利于政策的有效執行。

綜觀我國本次基礎教育課程改革,它不同于以往歷次只注重技術層面的課程變革,而是對傳統教育教學理念和行為的一種全面、深刻、“顛覆性”的變革,它將人們引入一個許多人都不曾熟悉的“新境界”,它需要目標對象滌蕩幾乎所有的已有“經驗”——有的經驗曾經甚至是引以為豪的所謂成功經驗;它所涉及的目標團體不僅包括教師、學生,還包括各級教育行政部門的管理者、相關的社會團體或單位,甚至還包括學生的家長;課程改革目標對象的數量之大,更為關鍵的是他們的素質相差懸殊之大,更令人難以想象。所有這些無不昭示著本次課程改革政策執行的難度之大!

(二)政策內涵的科學性和明確性政策的科學性是有效執行的根本前提,而政策的明確性是政策執行有效的關鍵所在,是政策執行者行動的依據,也是對政策執行進行評估和控制的基礎。政策的實施是在具體場景中發生的,有一點不清楚,就可能產生各種不同的政策“解讀”,而導致執行中的混亂。例如,新課程重點之一酌普通高中綜合實踐活動,普遍開展的都不是很理想,一個重要的原因就在于整個政策的不清晰,有的甚至不科學。各地方、各學校對于綜合實踐活動三個組成部分(社區服務、社會實踐和研究性學習)的邊界、學分如何認定、時間安排、組織方式等方面都不是很清楚,因而,在執行政策時各地各學校就可能根據自己的理解去執行,這勢必會導致執行的走樣。課程改革中諸如此類不確定的政策容易導致改革參與者的抵制或消極不作為。因為,通常情況下,人們寧愿保留有欠缺的現實狀態,也不冒險探索不定的未來世界。

(三)不同政策的一致性富蘭(M.Fullan)認為,每一項改革都需要有一系列高質量的政策與高質量的實施過程,如果各政策措施之間不能相互作用、相互學習,每一項政策措施的影響力將會被弱化。所以,在課程改革中,無論是同一部門頒布的政策,還是不同部門頒布的政策;無論是和課程改革相關的政策,還是與課程改革無關的政策,都要力求相互之間在精神實質上的一致性——最起碼也要求不能相互矛盾。政策的一致性有利于政策的執行。相反,若政策不一致(有時甚至相互矛盾或抵觸)就會導致無所適從而削弱政策的執行。我國當前的課程評價事實上與課程改革的相關理念、政策是脫離的、不一致的,因而其對課程改革的推廣和深入具有極強的破壞力。

(四)政策形式的靈活性在課程改革政策的制定中,有人認為,政策規定的越具體、越明白越好,就越有利于執行。這種觀點在現代政策學看來是不科學的,因為有些政策規定的過于詳細或過于封閉,反而束縛了執行主體的手腳,不利于因地(時)制宜的創造性發揮。一些后現代主義的分析家甚至主張把政策和改革項目看作是“文本”,它們由來自不同環境、抱有不同興趣的人士以不同方式來解讀。正如鮑爾(Ball)指出的那樣,任何政策都可以看作是提出了一個問題,這個問題將由人們在自己特定的環境中加以解決。后現代主義的觀點也許值得商榷,但在保證政策內涵明確性的前提下,適當地保持一些政策的靈活性卻是必須的。“政策的制定者只需對最核心的部分加以把握,而具體的行動方案應該由具體執行人員根據實際情況加以制定”已經成為政策制定的一個趨勢。

二、執行主體

課程改革的任何政策最終都要靠執行者來實施。執行主體對政策的認同,對政策執行行為的投入、創新精神、對工作的負責,以及管理水平都是政策得以有效執行的重要條件。當前新課程推廣中出現的政策走樣一定程度上就是由于執行者的素質不高和思想觀念的錯誤或不到位所致。執行主體的因素主要體現在以下幾個方面:

第一、理解力和創造力

課程改革需要地方各級教育行政部門具備理解能力、指揮能力、協調能力、判斷能力和創新能力,其中尤以理解力和創造力為主。

正確執行政策,首先在于正確理解政策,在于全面、深刻地把握政策的實質及其邊界。學者蓋恩把“(政策執行者)必須要對達成的目標有充分的理解”作為最優政策執行的十個前提條件之一。在當前的課程改革實踐中,政策在傳達、宣傳、執行中出現失真、失當、失誤,以致課程改革“貌合”而“神離”,一個重要的原因就是由于一些負責課程改革的領導們自身對新課程缺乏必要的知識,對某些政策理解不透,把握不準其精神實質,望文生義。

另外,一些地方領導部門執行課程政策過于機械、呆板,完全依靠上級的“指令”,什么都是“等、靠、要”,不敢越“雷池”半步,缺乏政策執行所必需的創造力。執行并非一成不變,其包含著合理的變通和創新。毫無疑問,“在將政策與學校實踐相結合的過程中,必然有情景的變量”。即政策在執行過程中必然會遇到“別的現實”,另外的情景。對于政策執行環境而引起的問題,其解決方案必須因地制宜。因為,通常情況下,政策的決策者都是在大量理性原則指導下進行決策的,所以,國家的課程政策一般是針對全國的,具有普遍性和指導性,有一些政策需要有一個地方化的過程,需要結合具體情景作出整合和建構進而進行創造性地執行,而不是機械式的反應。缺乏靈活性和創造性的政策執行將使政策落空。當然,這種創造性其前提是與國家政策的精神實質保持一致,而不是如當前一些地方所做的、對課程政策的斷章取義、肆意解釋和踐踏。

第二、道德良知

當前,課程改革已到了關鍵時期,但課程改革在許多地方并沒有得到足夠的重視,主要原因之一是由于這些地方教育行政部門在執行課程政策過程中追求“利益原則”,因而存在著“利大快執行,利小慢執行,無利不執行”的現象。課程改革的過程其實也是增能賦權的過程,新課程實行三級課程管理,意味著地方的課程權力也相應變大。權力永遠是一把“雙刃劍”,是“好”是“壞”關鍵看當權者如何使用,其利益、動機何在。例如《基礎教育課程改革綱要(試行)》指出:“實行國家基本要求指導下的教材多樣化政策,鼓勵有關機構、出版部門等依據國家課程標準組織編寫中小學教材……實現在教育行政部門及專家指導下的教材選用制度。”意即各地區擁有可以根據本地經濟發展的現實需要選擇使用相應的教材之權力。但在強大的經濟利益面前,又有多少地區選用的教材確實是根據地方特點而定的?教材的選用往往都是權力、利益博弈的結果。

執行者的拜金主義、功利主義思想極大地影響著他們的判斷力和決策力。例如,課程改革需要各部門能同心協力,發揮整體優勢,但一些部門之間卻為謀求自身利益而相互扯皮,影響政策的執行。利益驅動使得他們在執行國家政策時經常打折扣,甚至鉆政策的“空子”,搞“上有政策,下有對策”。社會學認為,道德和法律是約束人的行為的兩個重要因素,而教育立法一直是我國教育的一個軟肋。所以,如果說評價是當前課程改革進一步深入的“瓶頸”,那么,當權者的道德良知可能是另一個不可忽視的重要的制約因素。政策執行內在的要求執行良知能成為執行者的一種內心需要,進而能摒棄個人主義、單位主義的狹隘利益,樹立服務課程改革大局的觀念。

第三、心態

心理學認為,心態是影響行為的一個重要因素,甚至是影響行為的首要因素,它是人心理活動外化為實踐行為的一個動力源。心態對執行是至關重要的,一般通過三個步驟對執行力構成重大影響,即順從目標、認同方式、內化規則。順從目標表現為執行者對改革的意圖還沒有深刻的認識和情感,執行行為主要受外部控制;認同方式表現為認同改革的基本理念,執行行為有較多的情感投入,是一種主動過程;內化規則表現為對課程政策的執行成為自己一種默契的行動,并成為自己信念、人格的一部分。信念是心態的最高境界,猶如宗教般的熱情,它把人們的無意識轉化為自覺、穩定的執行行為。可以說,沒有信念,制度就形同虛設;沒有信念,執行者就缺乏“認真的靈魂”,就不會產生持久的執行力。

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標簽(Tag):課程改革
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